四資聯動破解融資難問題
2020-11-16


作者  周大強


  一、背景

  地方政府投融資平臺公司,是指各級地方政府成立的以融資完成地方政府建設任務為主要經營目的的公司,包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司等企業(事)業法人機構,主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源,這些企業都是:新國企。

1994年的國地稅分離,拉開了地方政府投融資平臺公司發展的序幕,全國11740多家平臺公司承擔起中國城市翻新改造的重任。隨著平臺公司的快速發展,這些“新國企”們負債率高居不下,除少數省級平臺公司和沿海開放城市的平臺公司外,幾乎所有的平臺公司都面臨融資難的困境。而近幾年房地產市場的不景氣,使地方政府財政來源也大幅減少,地方政府也普遍面對空前的債務危機。

  二、政策監管

  國家政策基于防風險的考量,對地方政府平臺公司的監管日趨嚴格,中央政府按照“開前門、堵后門、筑圍墻”的思路逐步規范地方政府債務管理。



  其中,國發〔2014〕43號文的出臺,標志著三級債務鏈條被打破,融資平臺債≠地方政府債≠中央政府債,政府背書、土地財政影響力逐步減弱。

  財預〔2017〕50號文的出臺,加強了地方政府違規舉債的懲戒措施,切斷了近兩年新開展的通過PPP和產業基金變相舉債的措施。地方平臺轉型升級發展迫在眉睫。

  三、轉型發展要求

  平臺公司的轉型升級發展勢在必行,而融資難的問題是首當其沖要解的決。難題平臺公司作為一家區域性國資運營操作主體,承擔著本地區投融資、開發建設任務,通過推進開發建設、公共服務、產業發展等的運作,全面高效整合當地現有的可獲得性資源、資產,逐步將平臺公司打造成一個資源統籌、產業引領的“新國企”,并充分發揮經濟杠桿的作用,通過建立起本地區資源承載力的基礎環境,激活城市人氣,搞活經濟熱度,推動本地城市的發展。在國家大力推進供給側結構性改革、深化國企改革的重要背景下,平臺公司應立足國際視野,對標先進地區,利用市場和行政手段,加速促進資源資產化、資產資本化、資本證券化,實現國有資源、資產、資本、資金等生產要素的高效整合,構建“大國資、大運作、大管控”的國資發展新格局,提升國有資產運作效率,實現資源有償、資產盤活、資本升值、資金流動的新發展模式,全力助推平臺公司的轉型升級。

  四、“四資聯動”方案

  為進一步深化國資國企改革,切實破除體制機制障礙,提高國有資源、資產、資本、資金(以下簡稱“四資”)等生產要素的運作效率,平臺公司應逐步建立“四資聯動”的運行機制,以“四資聯動”資本運作機制為基礎,以做大收入為突破口,以國企改革的重要舉措為改革機制,打造本地區的資源承載平臺,深入推動平臺公司向實體化、市場化的轉型升級發展。


  “四資聯動”運行機制具體如下:

  一是要資源轉化為資產。平臺公司需要建立與目前業務相關的關聯性資源、可獲得性資源、可增值性資源、獨特性資源、政策導向性資源(如:土地、濕地、水務、酒店、場館等)的基本資源獲取原則。并從體制機制上重點發展混合所有制經濟,把平臺公司得天獨厚的自然資源、地域資源、房產資源和豐富的人力資源、文化資源、技術資源、環境資源等轉化為資產。發展混合所有制經濟可有效的支持資源轉化為資產,要通過整體設計,積極引入境內外投資者,將部分公司股權釋放給其他國有和非國有資本,實質性地推進混合所有制改革,以市場化為導向建全企業制度和公司治理機制,聚焦公司主業、創新商業模式,規模發展基礎業務和創新業務,全面提高企業效率和競爭能力,實現公司的發展目標。二是要資產轉化為資本。將經營性資產、投資性資產、證照類資產和準公益性資產轉化為資本,需要對所有資產進行全面清理盤點,并且分類建立資產臺賬,開展不良資產處置工作,合理高效配置資源,制定具體的盤活資產方案。是要資本證券化。將經營性資產,投資性資產、證照類資產以及準公益性資產通過市場化經營實現經營現金流,或者將優質資產進行資產證券化、實現股權分紅,轉讓退出,或者通過融資租賃、項目收益債、資管計劃、PPN等方式獲得資金支持。

  五、“四資聯動”方案實施保障措施

  深化“四資聯動”改革是推進平臺公司改革發展的關鍵性工作,也是實現國有企業提質增效的主要渠道和措施。要實現平臺公司的“資源有償、資產盤活、資本升值、資金流動”目的,必須結合自身實際,充分運用“四資聯動”運行機制來完成。要確?!八馁Y聯動”運行機制有效進行,需要綜合運用市場和行政手段建立起“四資聯動”方案實施的保障措施,有效保障“四資聯動”各項措施有序落實,真正把“四資聯動”工作落到實處。

  1.法人治理和組織結構優化調整。平臺公司應健全和完善法人治理結構,完善集團董事會/監事會議事規則,充分發揮董事會的決策作用、經理層的經營管理作用、黨組織的政治核心作用,按照“管理上升、業務下沉”的原則建立權責對等、運轉協調、有效制衡的國有企業決策、執行、監督機制和分工明確、職責清晰的組織管理體系。

  2.項目標準化運作機制。平臺公司應結合自身企業運營狀況和業務需求建立完善的項目管理手冊,通過建立完善的項目管理手冊對每一個項目從項目組織及中標交接、項目策劃、施工現場配置標準、項目實施及過程控制、項目終結管理六步進行監督完善,讓每一個項目有標準化的流程做參考,實現每一個項目科學、高效、標準化的運行,也為平臺公司與當地政府建立項目結算機制打下堅實的基礎。

  3.人才引進與培養。隨著平臺公司各項業務有序開展,企業人才短缺、能力不足等問題會逐步凸顯出來。所以,一定要做好人才引進與培養計劃,保證平臺公司各項業務順利實施。建立完善的市場化用人機制、薪酬機制,營造去行政化的工作環境,通過專業的獵頭公司引進中高層管理人員,通過校園招聘、專業的招聘網站引進各項業務所需的專業人員,建立專業的人才梯隊,培養儲備干部。

  4.建立科學合理的激勵約束機制。結合國企背景,綜合考慮企業內外部環境,平臺公司應建立起一套以崗位目標責任制為前提、以績效考核制度為手段、以激勵約束制度為核心的一整套激勵約束管理制度,實現對公司員工和管理層在物質上的激勵(主要包括年薪、福利和津貼等短期激勵,以及經營者持股、股票期權長期激勵)和精神上的激勵(主要包括事業激勵、聲譽激勵、地位激勵、榮譽激勵、權力激勵、晉升激勵等),從而建立起一套完善的責、權、利對等的激勵約束機制。

  通過深入推進“四資聯動”機制,推動平臺公司建立現代企業經營管理模式、全面激活企業發展的內生動力,加快轉型發展步伐,增強市場核心競爭能力,從而建立起一個擁有健全完善的現代企業制度的企業,實現平臺公司在創新型城市運營和專業定位領域的布局和發展,成為行業領軍企業,最終成為平臺公司改革成功的典范。

來源:北大縱橫






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